Potestad coactiva y derecho de 
competencia entre instituciones  
de servicio públicas y privadas 
PBL in the pure and applied arts of the  
Pedagogy of the arts and humanities

 

 

 

Jorge David Mejía Herrera 

Estudiante de la Universidad Tecnológica Indoamérica 

jmejia9@indoamerica.edu.ec

  

https://orcid.org/0009-0007-8745-4644

 

 

 Juan Francisco Alvarado Verdezoto 

Abogado de los Tribunales y Juzgados de la República del 

Ecuador. Magister en Derecho Constitucional. 
 Docente investigador de la Universidad Tecnológica 
Indoamérica 

https://orcid.org/0000-0003-0870-3846

 

jalvarado13@indoamerica.edu.ec

 

 

 
 

Resumen  

En  este  artículo  se  aborda  la  aplicación  de  la  facultad 

coactiva  en  instituciones  públicas  de  Ecuador,  incluyendo 
aquellas  que  compiten  con  privadas  como  el  Banco  del 

Pacífico  y  la  CNT.  La  investigación  evalúa  la  pertinencia 
legal de esta potestad en instituciones estatales involucradas 
en  actividades  económicas  competitivas,  centrándose  en 

cuatro  subtemas:  el  origen  de  la  potestad  coactiva,  el 
procedimiento según el Código Orgánico Administrativo, su 
aplicación en instituciones públicas y una evaluación de su 
extensión a entidades respaldadas por el Estado. El objetivo 

es comprender su impacto en la igualdad de condiciones y la 

competencia legal en Ecuador. Para realizar este estudio se 
aplicó  un  enfoque  cualitativo  con  métodos  inductivos  y 
analíticos  para  analizar  la  potestad  coactiva  en  la  CNT  y  el 

Banco del Pacífico. 

Imaginario Social 
Entidad editora 
REDICME (reg-red-18-0061)  

e-ISSN: 2737-6362 

julio- diciembre Vol. 7-3-2024 
http://revista-

imaginariosocial.com/index.php/es/index 
 

Recepción: 28 de marzo de 2024 
Aceptación:  02 de mayo de 2024 
1-20 

 

 

2 

 Se utilizó el método exegético para interpretar leyes y comprender el origen de esta 

potestad.    Mediante  esta  investigación  se  llegó  a  la  conclusión  que  la  potestad 
coactiva  del  Banco  del  Pacífico  crea  desequilibrios  competitivos  en  el  sector 

financiero,  beneficiando  al  banco  sobre  competidores  privados.  En  el  ámbito  de  las 
telecomunicaciones,  la  CNT,  al  ejercer  esta  potestad  en  relaciones  contractuales 

privadas,  plantea  preocupaciones  sobre  la  equidad  en  la  competencia,  afectando  a 
competidores privados. 

Palabras Clave: Banco del Pacifico, CNT, competencia, empresas públicas, potestad 

coactiva. 

Abstract 

In this article, the application of coercive authority in public institutions in Ecuador is 
addressed, including those competing with private entities such as Banco del Pacífico 

and  CNT.  The  research  evaluates  the  legal  relevance  of  this  authority  in  state 

institutions involved in competitive economic activities, focusing on four sub-themes: 
the  origin  of  coercive  authority,  the  procedure  according  to  the  Organic 
Administrative  Code,  its  application  in  public  institutions,  and  an  assessment  of  its 
extension to state-backed entities. The goal is to understand its impact on equality of 

conditions  and  legal  competition  in  Ecuador.  To  conduct  this  study,  a  qualitative 
approach  with  inductive  and  analytical  methods  was  applied  to  analyze  coercive 
authority in CNT and Banco del Pacífico. The exegetical method was used to interpret 
laws  and  understand  the  origin  of  this  authority.  Through  this  investigation,  it  was 

concluded  that  the  coercive  authority  of  Banco  del  Pacífico  creates  competitive 

imbalances in the financial sector, favoring the bank over private competitors. In the 
telecommunications  sector,  CNT,  by  exercising  this  authority  in  private  contractual 

relationships,  raises  concerns  about  fairness  in  competition,  affecting  private 
competitors. 

Keywords:  Banco  del  Pacífico,  CNT,  competition,  public  enterprises,  coercive 

authority. 

Introducción 

La  facultad  coactiva  implica  la  recuperación  de  ingresos  en  los  cuales  la 
administración  desempeña  el  papel  de  acreedora.  Se  fundamenta  en  la  precisa 

 

 

3 

determinación  de  las  deudas  pendientes  de  individuos,  tanto  naturales  como 

jurídicos,  hacia  una  entidad  pública,  y  su  objetivo  radica  en  satisfacer  lo  adeudado 
por razones de necesidad social. 

Este privilegio, apoyado en la coerción, se materializa a través de la ejecución de un 
acto  unilateral  que  capacita  a  la  administración  para  compelir  al  sujeto  mediante 

medidas cautelares que inciden directamente en su patrimonio, prescindiendo de la 
intervención judicial. 

En  Ecuador,  la  potestad  coactiva  se  ha  extendido  a  diversas  instituciones  del  sector 

público, incluyendo aquellas que compiten con entidades privadas, generando así una 

alteración  en  el  principio  de  igualdad  entre  actores  estatales  y  privados.  Este 
privilegio  administrativo,  esencial  para  garantizar  el  interés  público,  se  despliega  a 
través  de  un  procedimiento  coactivo  legalmente  institucionalizado,  cuyos  límites  y 
finalidades deben ser cuidadosamente examinados para asegurar su congruencia con 

los  principios  de  proporcionalidad  y  respeto  a  los  derechos  fundamentales  de  los 
ciudadanos. 

El  proceso  coactivo,  al  igual  que  cualquier  otro  procedimiento  administrativo,  se 
adhiere  a  los  principios  generales  estipulados  en  la  Constitución,  los  tratados 

internacionales  y  el  COA.  Estos  principios  buscan  asegurar  los  derechos  de  los 
administrados y, al mismo tiempo, sirven como directrices específicas para definir la 
conducta de las instituciones públicas. 

En este sentido, el análisis de este tema se centra en dos ejemplos paradigmáticos: el 

Banco  del  Pacífico,  en  el  cual  el  Estado  es  el  único  accionista,  y  la  Corporación 

Nacional  de Telecomunicaciones (CNT EP), una empresa pública que compite en el 
sector de las telecomunicaciones, por ello la pregunta central radica en si la potestad 

coactiva, al aplicarse a instituciones públicas involucradas en actividades económicas 
competitivas, distorsiona su propósito original. 

Tanto el Banco del Pacífico como la CNT, al ser instituciones con participación estatal 

mayoritaria,  ejercen  la  jurisdicción  coactiva  para  el  cobro  de  créditos  y  deudas  de 

terceros.  El  Banco  del  Pacífico  se  ampara  en  el  Código  Orgánico  Monetario  y 
Financiero,  mientras  que  la  CNT  se  respalda  en  la  Ley  Orgánica  de  Empresas 
Públicas,  ambos  sujetos  al  Código  Orgánico  Administrativo.  La  normativa  no 

 

 

4 

distingue  entre  entidades  estatales,  lo  que  implica  que  esta  facultad  se  aplica  a 

cualquier empresa pública, independientemente de su actividad económica. 

Esto  se  desencadena  en  una  desigualdad  por  parte  de  las  empresas  privadas  y 

públicas, a pesar de que tengan estas la misma actividad económica, una competencia 
justa en Ecuador requiere que todas las empresas operen bajo las mismas reglas sin 

importar  que  el  Estado  sea  el  titular  de  estas,  por  ello  es  necesario  garantizar  la 
igualdad de condiciones y preservar los principios de competencia en el ámbito legal. 

Esta  investigación  se  abordará  en  4  subtemas,  de  los  cuales  el  primero  analizará  la 

potestad  coactiva  desde  su  origen  hasta  su  concepción  legal  en  Ecuador,  en  el 

segundo subtema estudiaremos el procedimiento coactivo según el Código Orgánico 
Administrativo,  en  el  tercer  apartado  se  revisará  la  potestad  coactiva  de  las 
instituciones públicas específicamente del Banco del Pacifico y CNT, y mediante esta 
revisión  se  identificará  la  pertinencia  legal  de  la  misma.  En  la  última  parte  se 

realizará  un  análisis  de  la  extensión  y  justificación  de  esta  potestad  hacia 
instituciones estatales, por medio de estos estudios se elaborará una discusión que de 
una oportuna repuesta a la problemática propuesta, y así concluir de qué forma afecta 
a la competencia que la potestad coactiva sea extendida a intuiciones respaldadas por 

el Estado. 

 

Desarrollo 

La Potestad Coactiva 

A  lo  largo  de  la  historia,  esta  potestad  del  Estado  ha  experimentado  cambios  en  su 

naturaleza  y  alcance,  influenciada  por  diversos  factores  como  la  evolución  de  las 
formas de gobierno, los sistemas legales y las concepciones filosóficas sobre el poder 

y  la  autoridad.  En  las  antiguas  civilizaciones,  como  la  romana  y  la  griega,  ya  se 
observaban  formas  incipientes  de  potestad  coactiva.  Los  gobernantes  tenían  la 
capacidad  de  imponer  su  voluntad  mediante  la  fuerza  militar  y  la  aplicación  de 

castigos a aquellos que desafiaban la ley. La idea de un poder coercitivo centralizado 

comenzó a consolidarse con la formación de imperios y estados más estructurados. 

Durante  la  edad  media,  el  poder  coactivo  a  menudo  estaba  descentralizado,  con 
señores  feudales  y  monarcas  locales  ejerciendo  su  autoridad  en  sus  territorios 

 

 

5 

respectivos.  Sin  embargo,  la  Iglesia  también  desempeñó  un  papel  importante  en  la 

imposición  de  normas  morales  y  legales,  utilizando  su  propio  poder  coactivo  para 
mantener la cohesión social.  

Con  el  surgimiento  de  los  estados  modernos,  la  potestad  coactiva  se  centralizó  aún 
más,  los  monarcas  consolidaron  el  poder  en  manos  del  Estado,  estableciendo 

sistemas  legales  más  uniformes  y  creando  fuerzas  armadas  específicas  para  hacer 
cumplir  las  leyes.  La  Revolución  Francesa  y  otros  movimientos  similares 
contribuyeron a la emergencia de ideologías que buscaban limitar el poder coercitivo 

del Estado en aras de los intereses económicos de este. 

En  Ecuador,  la  naturaleza  de  la  potestad  coactiva  ha  sido  motivo  de  debate  en  la 
doctrina legal, antes se discutía si este procedimiento tenía un carácter jurisdiccional 
o  administrativo.  Varios  expertos  consideraban  a  la  potestad  coactiva  como  una 
modalidad  de  la  justicia  civil,  aunque  reconocía  la  existencia  de  la  jurisdicción 

coactiva,  vinculándola  a  la  justicia  contencioso-administrativa.  Por  otro  lado,  el 
carácter  judicial  de  este  procedimiento  se  derivaba  del  derogado  Código  de 
Procedimiento  Civil,  que  lo  denominaba  jurisdicción  coactiva  (Maita-Freire  & 
Morales-Navarrete, 2023). 

No  obstante,  esta  denominación  era  bastante  cuestionada,  argumentando  que  la 
potestad  coactiva,  se  materializaba  a  través  de  elementos  de  índole  administrativa. 
Sostenían que los funcionarios encargados de ejecutar el procedimiento no dictaban 
sentencia, no se ajustaba al concepto de actividad jurisdiccional al carecer de las tres 

partes  tradicionales  y  no  involucraba  una  etapa  probatoria  ni  la  emisión  de  una 

sentencia. 

La  potestad  coactiva,  como  expresión  máxima  del  poder  del  Estado,  se fundamenta 

en el principio de autotutela, este principio, concede a la administración la capacidad 
de tutelar sus propias situaciones jurídicas, eximiéndola de la necesidad común de  

someterse a un juicio declarativo para imponer coercitivamente el cumplimiento de 

sus  actos,  es  decir  la  administración,  dentro  de  los  límites  impuestos  por  el 

ordenamiento  jurídico,  está  exenta  de  buscar  la  validación  judicial  para  ejecutar 
coactivamente sus actos (Enterría y Rodríguez, 2022). 

 

 

6 

La  ejecutoriedad  o  autotutela,  implica  que  la  administración  puede  llevar  a  cabo  la 

ejecución  de  sus  actos  por  sí  misma,  superando  coercitivamente  la  voluntad 
resistente del obligado. La potestad coactiva se manifiesta con mayor claridad en la 

recaudación  de  ingresos,  donde  la  administración  actúa  como  acreedora  y  se 
fundamenta  en  una  determinación  precisa  de  la  deuda  de  personas  naturales  o 

jurídicas ante una institución pública (Maita-Freire & Morales-Navarrete, 2023). La 
ejecución  de  la  potestad  coactiva  se  sustenta  en  la  coerción,  permitiendo  a  la 
administración imponer medidas cautelares que afectan directamente el patrimonio 

del obligado, prescindiendo de la intervención judicial. 

Es  así  como  la  potestad  coactiva,  se  refiere  al  poder  que  tiene  una  autoridad, 
generalmente gubernamental o judicial, para utilizar la fuerza o coerción con el fin de 
hacer cumplir sus decisiones, órdenes o leyes. Esta facultad otorga a la autoridad la 
capacidad de imponer medidas coercitivas, como multas, embargos, arrestos u otras 

sanciones, para asegurar el cumplimiento de sus determinaciones. 

En  la  actualidad,  el  Código  Orgánico  Administrativo  (2017)  ha    clasificado  a  la 
coactiva  como  un  procedimiento  de  carácter  administrativo  e indica  “Las  entidades 
del  sector  público  son  titulares  de  la  potestad  de  ejecución  coactiva”  (Código 

Orgánico Administrativo, 2017, art. 261). Al ser titulares de la ejecución coactiva, las 

entidades  del  sector  público  pueden  adoptar  medidas  directas  para  el  cobro  de 
deudas y la satisfacción de acreencias, contribuyendo así a una gestión financiera más 
ágil y eficiente. 

La actuación del Estado ecuatoriano en el ámbito de la potestad coactiva se encuentra 

estrictamente  regida  por  las  disposiciones  del  ordenamiento  jurídico,  al  igual  que 
todos  los  órganos  que  conforman  la  administración  pública,  siendo  esto  esencial 

debido  a  las  significativas  repercusiones  que  dicha  actuación  puede  tener  en  los 
administrados.  El  marco  legislativo  que  rige  la  potestad  coactiva  administrativa  se 
extiende a instituciones estatales que llevan a cabo actividades similares a las de los 
particulares. 

La  Constitución  otorga  a  la  administración  la  posibilidad  de  tutelar  sus  propios 
intereses, siempre en estricta conformidad con lo establecido por la normativa legal y 
apegándose  al  principio  de  legalidad.  Según  Maita-Freire  &  Morales-Navarrete 
(2023):  “La  potestad  coactiva  de  cobro  no  es  intrínseca  a  la  naturaleza  de  la 

 

 

7 

administración; más bien, la ley confiere expresamente esta facultad a determinados 

órganos o instituciones del sector público para el cobro de las acreencias pecuniarias 
que les corresponden” (p. 33).  

La Constitución delimita lo que comprende el sector público, “incluyendo organismos 
y  entidades  creados  por  la  Constitución  o  la  ley  para  ejercer  la  potestad  estatal, 

prestar  servicios  públicos  o  desarrollar  actividades  económicas  asumidas  por  el 
Estado”  (Cárdenas,  2020,  p.63).  En  consecuencia,  “el  COA  establece  que  las 
entidades del sector público son titulares de la potestad de ejecución coactiva cuando 

así lo disponga la ley” (Maita y Morales, 2023, p. 352). Esto subraya la importancia 

de que la potestad coactiva se ejerza de manera específica y conforme a las normas 
legales aplicables a cada entidad del sector público en particular. 

El  Código  Orgánico  Administrativo  (2017)  determina  “Únicamente  las  obligaciones 
determinadas y actualmente exigibles, cualquiera sea su fuente o título, autorizan a la 

administración pública a ejercer su potestad de ejecución coactiva” (Artículo 267). La 
responsabilidad  se  entiende  como  establecida  cuando  se  identifica  al  deudor  y  se 
especifica al menos quince días antes de emitir la orden de cobro. Por otro lado, será 
exigible de inmediato después de la notificación al deudor del acto administrativo o 

del documento que contiene la obligación, el vencimiento del plazo correspondiente, 

o  el  cumplimiento  o  incumplimiento  de  la  condición  en  las  obligaciones  sujetas  a 
condición suspensiva. La potestad coactiva ha desempeñado un papel importante en 
la administración pública al proporcionar una herramienta esencial para garantizar el 

cumplimiento  de  obligaciones  pecuniarias  por  parte  de  los  administrados,  su 
relevancia  está  en  su  capacidad  para  agilizar  el  proceso  de  recuperación  de  deudas, 

evitando dilaciones judiciales innecesarias y permitiendo una gestión financiera más 

eficiente.  

Esto  ha  contribuido  a  preservar  los  recursos  públicos,  manteniendo  la  estabilidad 
económica  de  las  instituciones  y  asegurando  que  los  fondos  se  utilicen  de  manera 
apropiada para el beneficio de la sociedad. Además, la potestad coactiva promueve la 

equidad y la justicia fiscal al garantizar que todos los contribuyentes cumplan con sus 
obligaciones  crediticias  y  tributarias,  evitando  la  elusión  de  responsabilidades  y 
fomentando una distribución justa de la carga fiscal.  

 

 

 

8 

Procedimiento Coactivo 

El  procedimiento  coactivo  se  define  como  el  conjunto  de  acciones  legales  y 
administrativas  emprendidas  por  una  autoridad  para  hacer  cumplir  obligaciones 

dinerarias, mediante el uso de medidas coercitivas como embargos y subastas. Para el 
autor Luis Serrano Chica (2018) “el procedimiento coactivo se refiere a la aplicación 

de  la  potestad  administrativa  respecto  de  una  obligación  que  los  ciudadanos  o 
extranjeros contraen por varias circunstancias en un estado determinado” (p.1). 

El propósito del procedimiento coactivo es asegurar el cumplimiento de obligaciones 

legales  o  contractuales  que  una  persona  o  entidad  tiene  pendientes.  En  el  contexto 

tributario,  por  ejemplo,  el  procedimiento  coactivo  se  implementa  para  garantizar  el 
pago  de  impuestos  que  un  contribuyente  no  ha  satisfecho  voluntariamente.  Este 
proceso busca mantener la equidad y la eficacia en la recaudación de ingresos para el 
Estado, asegurando que todos los contribuyentes cumplan con sus responsabilidades 

fiscales.  Además,  el  procedimiento  coactivo  puede  tener  un  carácter  disuasorio  al 
establecer  consecuencias  concretas  para  aquellos  que  no  cumplen  con  sus 
obligaciones, fomentando así el cumplimiento voluntario en el futuro y manteniendo 
la integridad del sistema legal y tributario. 

“El procedimiento coactivo se inicia con el propósito de recuperar los valores de una 
acreencia en mora a favor de una empresa estatal” (Aguirre y D’Ambrocio, 2023, p. 
112).  La  potestad  coactiva  de  dicha  entidad  está  respaldada  por  la  ley,  y  para  dar 
inicio al proceso, es imperativo que exista un título de crédito, es decir, un documento 

emitido  por  la institución  pública que  evidencie  la  existencia  de una  obligación  por 

parte de una persona natural o jurídica ya sea pública o privada.  

Este  título  de  crédito  también  confirma  que  la  obligación  se  encuentra  en  mora, 

indicando  que,  a  pesar  de  haber  sido  notificada  al  deudor,  la  misma  no  ha  sido 
saldada  dentro  del  plazo  establecido.  El  procedimiento  coactivo,  en  este  contexto, 
busca  aplicar  medidas  coercitivas  de  conformidad  con  la  normativa  legal  para 

asegurar  el  pago  de  la  deuda  y  salvaguardar  los  intereses financieros  de  la  empresa 

estatal. (Aguirre & D’ Ambrocio, 2023). 

El  procedimiento  coactivo,  al  igual  que  todos  los  procedimientos 
administrativos,  se  limita  a  los  principios  generales  contenidos  en  la 

 

 

9 

Constitución,  en  los  instrumentos  internacionales  y  en  el  COA.  Estos 

principios tienen como objetivo garantizar los derechos de los administrados, 
así  como  también,  se  constituyen  como  una  guía  específica  para  delimitar  la 

actuación de las instituciones públicas. (Cadena, 2021, p. 6) 

Por ello el Código Orgánico Administrativo (2017) establece: 

El  procedimiento  coactivo  se  ejerce  privativamente  por  las  o  los  respectivos 
empleados  recaudadores  de  las  instituciones  a  las  que  la  ley  confiera  acción 
coactiva. En caso de falta o impedimento le subrogará su superior jerárquico, 

quien calificará la excusa o el impedimento.  

El  procedimiento  coactivo  se  ejercerá  aparejando  el  respectivo  título  de 
crédito,  que  se  respaldará  en  títulos  ejecutivos;  catastros  y  cartas  de  pago 
legalmente emitidos; asientos de libros de contabilidad, registros contables; y, 

en  general,  en  cualquier  instrumento  público  que  pruebe  la  existencia  de  la 

obligación. 

La o el empleado recaudador no podrá iniciar el procedimiento coactivo sino 
fundado en la orden de cobro, general o especial, legalmente transmitida por la 
autoridad  correspondiente.  Esta  orden  de  cobro  lleva  implícita  para  la  o  el 

empleado recaudador, la facultad de proceder al ejercicio de la coactiva. (Art. 
262) 

Una  vez  que  el  ejecutor  de  la  coacción,  designado  como  funcionario  público 
encargado,  recibe  el  título  de  crédito,  inicia  el  proceso  emitiendo  la  orden  de  pago, 

que  se  formaliza  mediante  la  primera  providencia,  también  conocida  como  auto  de 

pago.  En  este  documento,  se  da  inicio  oficial  al  procedimiento  contra  el  obligado, 
indicando  claramente  los  nombres,  apellidos  y  números  de  identificación,  ya  sea 

cédula, RUC o pasaporte, de los deudores. Además, se requiere el pago inmediato de 
la  deuda,  detallando  el  monto  a  pagar,  que  incluye  intereses,  multas  y  costas 
procesales hasta la fecha establecida para el pago. El auto de pago también determina 

que  el  deudor  debe  realizar  el  pago  o  transferir  bienes  en un  lapso  de  tres  días.  En 

caso de no cumplir con estas instrucciones, se procede con la confiscación de bienes 
por  un  valor  igual  al  total  de  la  deuda,  además  de  los  intereses,  multas  y  costos 
judiciales  acumulados.  Este  procedimiento  marca  el  inicio  del  proceso  de  coacción, 

 

 

10 

destinado a garantizar el cumplimiento de la obligación pendiente mediante acciones 

concretas,  como  el  pago  inmediato  o  la  confiscación  de  bienes  en  caso  de  falta  de 
respuesta por parte del deudor. 

Potestad Coactiva de CNT y el Banco del Pacifico 

La  potestad  coactiva  de  cobro  no  surge  de  manera intrínseca  en  la  naturaleza  de  la 

administración;  por  el  contrario,  es  la  ley  la  que  específicamente  confiere  esta 
facultad  a  ciertos  órganos  o  instituciones  del  sector  público.  De  este  modo,  la 
normativa  legal  delimita  y  otorga  expresamente  la  autoridad  necesaria  a  entidades 

específicas para recuperar las acreencias pecuniarias que les correspondan.  

Según la Según la Constitución de la República del Ecuador (2008, art. 225) el sector 
público comprende: 

1.  Los  organismos  y  dependencias  de  las  funciones  Ejecutiva,  Legislativa, 

Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social. 

2. Las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado. 

3.  Los  organismos  y  entidades  creados  por  la  Constitución  o  la  ley  para  el 
ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para 

desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado. 

4.  Las  personas  jurídicas  creadas  por  acto  normativo  de  los  gobiernos 
autónomos descentralizados para la prestación de servicios públicos.  

El  sector  público  en  Ecuador  se  compone  de  diversas  entidades  que  desempeñan 
roles esenciales en la administración y prestación de servicios para el bienestar de la 

sociedad. Este abarca la administración central del gobierno, encargada de formular y 
ejecutar  políticas  a  nivel  nacional,  así  como  gobiernos  locales,  empresas  públicas  y 
organismos  autónomos  que  operan  en  ámbitos  específicos.  Dentro  de  la  estructura 

descentralizada,  los  gobiernos  locales  actúan  en  la  gestión  de  asuntos  locales  y  la 
entrega de servicios directos a la comunidad. 

El  objetivo  primordial  del  sector  público  en  Ecuador  es  atender  las  necesidades 
básicas  de  la  población,  promover  el  desarrollo  sostenible  y  garantizar  el  acceso 

equitativo  a  servicios  esenciales  como  educación,  salud,  infraestructura  y seguridad 
social.  Además,  busca  impulsar  la  participación  ciudadana  y  fomentar  principios 

 

 

11 

como  el  buen  vivir y  la  protección  de  los  derechos  de  la  naturaleza,  en  línea  con  la 

visión  plasmada  en  la  Constitución  de  2008,  de  ahí  la  importancia  de  que  a  estas 
instituciones se les otorgue potestad coactiva. 

Sin  embargo,  la  legislación  en  Ecuador  ha  ampliado  la  facultad  coactiva  no  solo  a 
entidades gubernamentales directas, sino también a empresas públicas que compiten 

con  el  sector  privado,  como  es  el  caso  de  la  Corporación  Nacional  de 
Telecomunicaciones  (CNT).  Incluso,  se  ha  extendido  la  potestad  coactiva  a 
instituciones privadas que cuentan con acciones de carácter público, como sucede con 

el  Banco  del  Pacífico.  A  pesar  de  que  ambas  instituciones  comparten  el  mismo 

propósito  al  ejercer  la  potestad  coactiva,  la  habilitación  para  su  aplicación  proviene 
de cuerpos normativos distintos (Maita-Freire & Morales-Navarrete, 2023). 

 

El Banco del Pacífico es una entidad financiera, con participación totalmente estatal, 

fundada  en  1972.  Como  banco  con  acciones  públicas,  el  Banco  del  Pacífico  se 
distingue  por  su  modelo  de  gestión  que  involucra  totalmente  al  Estado  como 
accionista. La institución ha buscado contribuir al desarrollo económico y financiero 
de Ecuador mediante la provisión de servicios bancarios y financieros diversos. 

Además  de  su  función  comercial,  el  Banco  del  Pacífico  ha  sido  parte  integral  de 
iniciativas  para  promover  el  acceso  a  servicios  financieros.  Su  participación  en 
sectores  clave  de  la  economía  ha  sido  respaldada  por  la  habilitación  de  la  potestad 
coactiva,  que  le  permite  tomar  medidas  coercitivas  en  casos  de  incumplimiento  de 

obligaciones  financieras,  esta  está  regulada  según  lo  que  indica  el  Código  Orgánico 

Monetario y Financiero (2017) que establece: 

Las  entidades  financieras  y  de  seguros  en  las  cuales  el  Estado  conserve  la 

propiedad  mayoritaria,  tendrán  jurisdicción  coactiva  para  el  cobro  de  los 
créditos y cualquier tipo de obligaciones a su favor o de terceros, mientras el 
Estado conserve dicha participación. (p. 84) 

Mientras que la Corporación Nacional de Telecomunicaciones (CNT) es una empresa 

pública  en  Ecuador  que  despliega  servicios  de  telecomunicaciones,  ofreciendo 
telefonía fija, móvil, internet y televisión por cable, fundada en 2008. Como entidad 
estatal,  la  CNT  está  facultada  para  ejercer  la  potestad  coactiva,  regulada  por  la  Ley 

 

 

12 

Orgánica  de  Empresas  Públicas  (2009)  que  indica  “Las  empresas  públicas,  para  la 

recaudación  de  los  valores  adeudados  por  sus  clientes,  usuarios  o  consumidores, 
gozan  de  jurisdicción  coactiva,  que  se  la  ejercerá  de  conformidad  con  la 

reglamentación interna de la empresa pública y demás normativa conexa” (p. 25). 

Según el Reglamento para el Ejercicio de Jurisdicción Coactiva de la CNT-EP (2011) 

los títulos de créditos para seguir el procedimiento coactivo son: 

a) Facturas; 

b) Títulos ejecutivos; 

c) Instrumentos públicos; 

d) Cartas de pago; 

e) Asientos y libros de contabilidad; y, 

f) Los demás que determine la ley. (Art. 22) 

Es  relevante  destacar  que,  según  el  mismo  reglamento,  antes  de  iniciar  el 

procedimiento  coactivo,  se  deben  agotar  las  instancias  de  cobro  extrajudicial.  Este 
requisito subraya la importancia de buscar soluciones fuera del ámbito judicial antes 

de recurrir a medidas más coercitivas. Esta precondición puede fomentar un enfoque 
más conciliatorio y evitar litigios innecesarios, promoviendo una resolución eficiente 

y justa de los conflictos. 

El  cobro  extrajudicial  es  esencial  para  establecer una  comunicación  directa  entre  la 
entidad  financiera  y  el  deudor,  permitiendo  un  entendimiento  más  claro  de  las 

circunstancias y posiblemente facilitando acuerdos de pago más flexibles y adaptados 

a  la  situación  del  deudor.  Esta  fase  busca  conciliar  los  intereses  financieros  de  la 
entidad con la realidad económica del deudor, promoviendo una resolución amigable 
y evitando conflictos más adversos. 

Además, el cobro extrajudicial puede desempeñar un papel preventivo al identificar 

tempranamente  posibles  problemas  financieros  y  ofrecer soluciones  antes de  que  la 
deuda alcance un nivel que requiera medidas más drásticas. Esto no solo preserva la 
relación  entre  la  entidad  financiera  y  el  cliente,  sino  que  también  puede  ayudar  a 

evitar la acumulación de deudas mayores. 

 

 

13 

Desde una perspectiva económica, el cobro extrajudicial puede ser más rentable tanto 

para  el  Banco  del  Pacífico  y  CNT  como  para  el  deudor,  ya  que  evita  los  costos 
asociados a procedimientos judiciales. Al priorizar el cobro extrajudicial, se busca una 

gestión financiera más eficiente y equitativa, equilibrando los intereses de la entidad 
financiera con la necesidad de encontrar soluciones prácticas para los deudores. 

Ahora bien, en respuesta a la necesidad de garantizar la autotutela del Estado, estas 
empresas  públicas,  han  sido  investidas  de  la  potestad  coactiva.  Este  poder  se 
encuentra  respaldado  por  la  Constitución  ecuatoriana,  que  establece  el  marco 

normativo y legal para la operación de entidades gubernamentales. Adicionalmente, 

el  Código  Orgánico  Administrativo  (COA),  la  Ley  Orgánica  de  Empresas  Públicas 
(LOEP) y  el Código  Orgánico Monetario y  Financiero  consolidan  las  bases jurídicas 
para la aplicación de la  potestad coactiva. Tanto la CNT como el Banco del Pacífico 
deben  adherirse  al  procedimiento  delineado  en  el  COA  al  emplear  su  facultad 

coactiva sobre los deudores. 

Análisis de la extensión y justificación de la potestad coactiva 

“La  combinación  de  la  autotutela  y  el  servicio  orientado  al  bien  común  es 
explícitamente permitida; sin embargo, existe un contexto en el que la justificación de 

la  posición  privilegiada  de  la  administración  no  siempre  es  aceptada  de  manera 
pacífica”  (Moreta,  2019,  p.  10).  Según  el  COA  (2017),  la  facultad  coactiva  de  la 
administración  pública  puede  derivar  de  diversas  fuentes,  lo  que  permite  ejecutar 
obligaciones  originadas  en  una  amplia  variedad  de  títulos.  Este  marco  normativo 

amplio  otorga  a  las  instituciones  públicas  la  capacidad  de  recuperar  deudas  de 

cualquier persona. 

Como se evidenció previamente, tanto el Banco del Pacífico como CNT cuentan con el 

privilegio de la potestad coactiva. Aunque ambas son entidades del dominio público y 
compiten  con  sus  contrapartes  privadas  debido  a  sus  actividades  económicas,  las 
entidades  privadas  no  pueden  ejercer  facultades  que  impliquen  autoridad,  como  la 

potestad  coactiva.  Este  contexto  destaca  las  diferencias  en  el  ejercicio  de  ciertos 

poderes entre entidades públicas y privadas, subrayando la importancia de entender 
y  regular  de  manera  precisa  el  alcance  de  la  autoridad  en  el  contexto  económico  y 
jurídico. 

 

 

14 

Es  esencial  examinar  la  potestad  coactiva  en  una  institución  privada  en  la  cual  el 

Estado  desempeña  un  papel  exclusivo  como  único  accionista.  Este  escenario  se 
presenta  en  el  Banco  del  Pacífico,  originado  a  partir  de  la  fusión  entre  el  Banco 

Continental  S.A.  y  el  Banco  del  Pacífico  S.A.  A  través  del  Decreto  No.  941  del  2  de 
diciembre de 2011, el presidente de la República dispuso la transferencia total de las 

acciones  al  Banco  Central  del  Ecuador,  titular  del  Banco  del  Pacífico  S.A.  Además, 
ordenó la transferencia de estas acciones a la Corporación Financiera Nacional, CFN, 
como entidad pública (Maita-Freire & Morales-Navarrete, 2023). 

La participación exclusiva de la Corporación Financiera Nacional (CFN) como único 

accionista del Banco del Pacífico es lo que le confiere al banco la potestad coactiva. 
Esta  relación  accionarial  especial  entre  una  entidad  pública  y  una  privada  respalda 
legalmente  la  atribución  de  la  facultad  coactiva  al  banco.  No  obstante,  es  crucial 
señalar que, a pesar de la vinculación estrecha con el Estado, el Banco del Pacífico no 

deja de ser una entidad financiera de carácter privado. 

La facultad coactiva del Banco del Pacífico diverge de la finalidad tradicional de esta 
potestad, ya que en este caso se utiliza exclusivamente para la recuperación de valores 
adeudados  por  sus  clientes,  en  lugar  de  perseguir  ingresos  de  carácter  social.  Esta 

particularidad  sitúa  al  Banco  del  Pacífico  en  una  posición  privilegiada  en 

comparación  con  otros  bancos  privados,  excluyéndolo  de  recurrir  a  la  vía 
jurisdiccional para la ejecución de sus acreencias. 

En este sentido Ordoñez (1995) indica: 

Es evidente que la cobranza coactiva de ingresos públicos es una facultad que 

sólo tiene justificación cuando el titular es una entidad estatal en ejercicio de 
potestades  atribuidas  por  la  ley,  de  lo  contrario,  si  se  atribuyera  facultades 

coactivas  a  los  particulares  o,  a  entes  estatales  actuando  bajo  el  régimen 
privado,  se  estaría  transgrediendo  el  principio  de  separación  de  poderes  y 
respecto de los afectados, se estaría violentando sus derechos constitucionales 

a la igualdad, a la tutela judicial, al debido proceso y a la defensa. (p. 49) 

Este privilegio otorgado a entidades privadas respaldadas por el Estado implica una 
intersección  indebida  entre  el  ámbito  público  y  privado,  desdibujando  los  límites 
esenciales  entre  las  esferas  gubernamentales  y  empresariales.  En  primer  lugar,  esta 

 

 

15 

práctica amenaza el principio de separación de poderes, el cual es fundamental para 

el funcionamiento democrático y equitativo de un Estado. La coexistencia de poderes 
públicos  y  privados  en  una  misma  entidad  crea  un  escenario  propenso  a  la 

concentración de autoridad, comprometiendo la independencia de la función judicial 
y generando un riesgo de abuso de poder. 

Además,  desde  la  perspectiva  de  los  afectados,  otorgar  la  potestad  coactiva  a 
instituciones  privadas  con  acciones  públicas  implica  una  violación  directa  de  sus 
derechos constitucionales. En primer lugar, se atenta contra el principio de igualdad, 

ya  que  se  confiere  un  poder  coercitivo  a  entidades  privadas  que  no  está  disponible 

para  actores  del  mismo  ámbito  comercial.  Esto  crea  un  desequilibrio  injusto  en  la 
competencia y puede favorecer a determinadas instituciones en detrimento de otras. 

Asimismo, se vulnera el derecho a la tutela judicial, ya que la potestad coactiva suele 
ejercerse  al  margen  de  un  proceso  judicial  regular.  Esto  limita  la  posibilidad  de  los 

afectados  de  acceder  a  un  tribunal  imparcial  y  de  beneficiarse  de  las  garantías 
procesales  asociadas  a  un  procedimiento  judicial  formal.  El  debido  proceso  y  el 
derecho  a  la  defensa  también  se  ven  comprometidos,  ya  que  la  potestad  coactiva 
puede  ejercerse  sin  el  adecuado  escrutinio  judicial  y  sin  otorgar  a  los  afectados  la 

oportunidad de presentar sus argumentos de manera formal. Esto puede resultar en 

decisiones arbitrarias y sin la posibilidad de una revisión imparcial. 

En este contexto, resulta inadmisible recaudar deudas a través de instituciones cuya 
organización  y  actuación  con  particulares  se  desenvuelven  dentro  del  ámbito  del 

derecho  privado,  a  pesar  de  tener  al  Estado  como  accionista.  Este  privilegio 

exorbitante parece no tutelar una actividad esencial para las personas, sino más bien 
corresponder al interés del Estado como empresario y propietario de la institución. 

Asignar  prerrogativas  de  potestad  pública  debe  ser  ponderado  en  función  de  la 
misión  de  servicio  para  la  cual  fueron  creadas  las  instituciones.  La  concesión  del 
procedimiento de cobranza coactiva al Banco del Pacífico constituye una clara ventaja 

sobre  otros  bancos  en  el  país,  limitando  su  única  alternativa  de  cobro  a  través  de 

procesos judiciales. Esto entra en conflicto con el deber constitucional del Estado de 
asegurar y fomentar la competencia en igualdad de condiciones, ya que se otorga un 
privilegio al Banco del Pacífico en detrimento de otros bancos privados que realizan 
la misma actividad económica. 

 

 

16 

El  caso  de  CNT  será  analizado  para  determinar  la  justificación  del  alcance  de  la 

potestad coactiva a instituciones públicas que realizan actividades similares a las de 
los  particulares.  CNT,  además  de  brindar  servicios  públicos  esenciales,  como  se 

mencionó anteriormente, también se involucra en servicios que comparten la esfera 
con  empresas  privadas,  como  el  servicio  de  internet.  Es  importante  examinar  la 

influencia  de  la  gestión  pública  del  Estado  en  esta  empresa,  ya  que  sus  servicios 
abarcan las 24 provincias de Ecuador (Maita-Freire & Morales-Navarrete, 2023). 

 

El 30 de octubre de 2008, CNT se estableció como una sociedad anónima mediante la 

compra de las empresas Andinatel S.A y Pacifitel S.A. En febrero de 2010, se convirtió 
en  una  empresa  pública  según  lo  dispuesto  en  el  Decreto  Ejecutivo  No.  218.  Su 
principal  propósito  es  gestionar  los  servicios  de  telecomunicaciones,  que  abarcan 
telefonía fija y móvil, televisión, y especialmente servicios de valor añadido como el 

acceso a internet en todo el territorio de Ecuador (Maita-Freire & Morales-Navarrete, 
2023). 

La  ejecución  coactiva  de  CNT  se  inicia  a  partir  de  acuerdos  contractuales  que 
implican  obligaciones  de  pago  por  parte  de  sus  clientes,  usuarios  o  consumidores. 

Estas  relaciones  también  están  regidas  por  el  Código  Civil  y  la  Ley  Orgánica  de 
Defensa  del  Consumidor.  La  recuperación  de  los  montos  adeudados  por  parte  de 
clientes,  usuarios  o  consumidores  se  basa  en  una  relación  de  naturaleza  privada.El 
proceso  de  ejecución  coactiva  de  CNT  se  inicia  debido  a  compromisos  de  pago 

establecidos  en  acuerdos  contractuales  con  sus  clientes,  usuarios  o  consumidores. 

Estas  relaciones  también  se  encuentran  reguladas  por  el  Código  Civil  y  la  Ley 
Orgánica  de  Defensa  del  Consumidor.  La  recuperación  de  montos  relacionados  con 

clientes,  usuarios  o  consumidores  se  fundamenta  en  una  relación  de  naturaleza 
privada.Es claro que, al emplear su autoridad coactiva, CNT no está violando la ley. 
No  obstante,  la  controversia  surge  en  cuanto  a  que  su  implementación  puede 
desviarse  de  su  propósito  genuino.  Por  un  lado,  se  acepta  que  se  realice  una 

recuperación forzosa de montos derivados de transacciones comerciales privadas. Por 
otro lado, esta práctica sitúa a los competidores de CNT en una posición desfavorable 
en comparación con la facilidad que tiene CNT para llevar a cabo estos cobros. Este 
escenario  plantea  cuestionamientos  sobre  la  equidad  en  la  competencia  y  la 

 

 

17 

imparcialidad  en  el  ejercicio  de  las  facultades  coactivas  por  parte  de  entidades 

públicas que participan activamente en el ámbito comercial.Los privilegios que goza 
la  empresa  estatal  CNT  en  diversas  materias,  como  la  legislación  reguladora  y  los 

recursos económicos, son motivo de constante controversia. Estos privilegios, aunque 
a menudo se presentan como colaboradores para los fines previstos por el organismo 

público,  también  tienen  una  dimensión  social.  Esta  situación  permite  a  CNT,  a 
diferencia  de  sus  competidores,  emitir  medidas  cautelares  para  recuperar  montos 
insignificantes  que  no  afectan  de  manera  trascendental  a  la  corporación,  pero  que 

podrían  tener  consecuencias  devastadoras  para  el  usuario.  Esta  práctica  plantea 

interrogantes  sobre  el  principio  administrativo  de  proporcionalidad,  ya  que  las 
medidas cautelares podrían no estar alineadas con la magnitud del incumplimiento. 

Hay  que  destacar  que  las  empresas  estatales  deberían  competir  en  igualdad  de 
condiciones con los actores privados. Conferir facultades excepcionales y exorbitantes 

a  entidades  para  hacer  cumplir  sus  obligaciones  privadas  puede  transgredir  el 
principio  de  igualdad  entre  ellos.  La  igualdad  en  la  competencia  es  esencial  para 
garantizar un ambiente de mercado justo y equitativo. 

Conclusiones  

A  lo  largo  de  la  historia,  la  potestad  coactiva  ha  evolucionado  desde  formas 
incipientes  en  civilizaciones  antiguas  hasta  consolidarse  en  los  estados  modernos. 
Durante  la  Edad  Media,  estuvo  descentralizada,  pero  con  la  formación  de  estados 
modernos,  se  centralizó.  En  Ecuador,  la  naturaleza  de  la  potestad  coactiva  ha  sido 

objeto de debate, con discusiones sobre su carácter jurisdiccional o administrativo. 

En Ecuador, la potestad coactiva se basa en el principio de autotutela, permitiendo a 
la  administración  ejecutar  coercitivamente  sus  actos  sin  validación  judicial.  La 

Constitución  y  el  Código  Orgánico  Administrativo  (COA)  regulan  su  ejercicio, 
destacando que solo las obligaciones determinadas y actualmente exigibles autorizan 
su  aplicación.  La  potestad  coactiva  ha  sido  crucial  para  la  gestión  financiera  ágil  y 

eficiente, preservando recursos públicos y promoviendo la equidad fiscal. 

El  procedimiento  coactivo,  destinado  a  hacer  cumplir  obligaciones  legales  o 
contractuales, se implementa principalmente en el ámbito tributario para garantizar 
el  pago  de  impuestos.  Su  propósito  es  mantener  la  equidad  y  eficacia  en  la 

 

 

18 

recaudación de ingresos, asegurando  que todos los contribuyentes cumplan con sus 

responsabilidades fiscales. 

Iniciado  con  el  respaldo  de  la  ley  y  un  título  de  crédito,  el  procedimiento  coactivo 

busca recuperar valores de una acreencia en mora a favor de una empresa estatal. A 
través  de  medidas  coercitivas,  como  embargos,  se  procura  asegurar  el  pago  de  la 

deuda y proteger los intereses financieros de la entidad estatal. El proceso se ajusta a 
principios  generales  contenidos  en  la  Constitución,  instrumentos  internacionales  y 
normativas específicas. 

La  potestad  coactiva  de  cobro  no  surge  de  manera intrínseca  en  la  naturaleza  de  la 

administración  pública,  sino  que  es  otorgada  por  la  ley  a  entidades  específicas  del 
sector  público,  como  la  Corporación  Nacional  de  Telecomunicaciones  (CNT)  y  el 
Banco  del  Pacífico.  La  habilitación  de  la  potestad  coactiva  se  extiende  no  solo  a 
entidades gubernamentales directas, sino también a empresas públicas que compiten 

con  el  sector  privado.  A  pesar  de  compartir  el  propósito  de  ejercer  la  potestad 
coactiva, la autorización para su aplicación proviene de cuerpos normativos distintos, 
como  la  Ley  Orgánica  de  Empresas  Públicas  y  el  Código  Orgánico  Monetario  y 
Financiero. 

Tanto el Banco del Pacífico como la CNT, al ejercer la potestad coactiva, se rigen por 
normativas específicas que incluyen títulos de crédito, procedimientos detallados y la 
obligación de agotar instancias de cobro extrajudicial antes de recurrir a medidas más 
coercitivas. Esto destaca la importancia de buscar soluciones fuera del ámbito judicial 

y  fomentar  enfoques  conciliatorios.  La  potestad  coactiva  de  estas  entidades  busca 

salvaguardar  los  intereses  financieros  del  Estado  y  garantizar  el  cumplimiento  de 
obligaciones  pecuniarias,  pero  se  complementa  con  medidas  preventivas,  como  el 

cobro  extrajudicial,  para  preservar  relaciones,  identificar  problemas  financieros 
tempranamente y evitar litigios costosos. 

La  asignación  de  la  potestad  coactiva  al  Banco  del  Pacífico,  respaldada  por  la 

participación  estatal,  genera  un  desequilibrio  en  la  competencia,  otorgándole  una 

ventaja significativa sobre los bancos privados al limitar su única alternativa de cobro 
a través de procesos judiciales. Esta situación contradice el deber constitucional del 
Estado de fomentar la competencia en igualdad de condiciones, comprometiendo la 
equidad en el sector financiero y favoreciendo al Banco del Pacífico. 

 

 

19 

El  ejercicio  de  la  potestad  coactiva  por  parte  de  la  CNT  en  relaciones  contractuales 

privadas  plantea  preocupaciones  sobre  la  equidad  en  la  competencia,  ya  que  la 
empresa  estatal  puede  emitir  medidas  cautelares  para  recuperar  montos 

insignificantes  que  podrían  impactar  negativamente  a  competidores  privados.  Esta 
práctica  cuestiona  el  principio  de  igualdad  en  el  ámbito  comercial,  afectando  la 

competencia  leal  y  equitativa  en  el  sector  de  las  telecomunicaciones  y  servicios 
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